昨日,十二屆全國人大常委會第八次會議,聽取了全國人大法律委員會副主任委員張鳴起作的關於環境保護法修訂草案審議結果的報告。針對環境保護領域的突出問題,修訂草案增加了關於劃定生態保護紅線的規定,完善了關於行政強制措施、區域限批制度的規定,擴大了提起環境公益訴訟的主體範圍,對大氣污染特別是霧霾治理和應對作出了更有針對性的規定。
  1 設環境日

  每年6月5日擬定為環境日

  【草案】
  增加環境日的規定,將聯合國大會確定的世界環境日寫入本法,規定每年6月5日為環境日。增加規定,公民應當採用低碳、節儉的生活方式。
  【解讀】
  修訂草案對環境保護宣傳和增強公民環保意識已作了相應規定,為進一步提高公民環保意識,法律委員會經研究,做出上述建議。
  上海交通大學環境資源法研究所所長王曦表示,這是對基礎性事項做出具體的規定,雖然只是一個節日,但其目的主要是為了環保宣傳。
  2 應急預警

  環境受污染應及時公佈預警信息
  【草案】
  關於大氣污染特別是霧霾的治理和應對,要在跨行政區域的重點區域、流域聯合防治中實行統一標準。
  國家促進清潔生產和資源循環利用;國務院有關部門和地方各級人民政府應當採取措施,推廣清潔能源的生產和使用。
  縣級以上人民政府建立環境污染公共預警機制,組織制定預警方案;環境受到污染,可能影響公眾健康和環境安全時,依法及時公佈預警信息,啟動應急措施。
  【解讀】
  近年來,我國出現了影響區域廣、持續時間長的霧霾天氣。法律委員會經研究,建議增加上述規定。
  中國環科院副院長柴發合表示,每個地方的空氣質量改進有快有慢,但區域必須協調,統一污染物排放標準。比如,京津冀地區,北京的機動車和燃油執行京V標準,而其他地區卻沒有,而機動車又是在地區之間流動的,這種排放標準應該先統一起來。
  對於工廠等固定排放源,他表示,也應該根據協商一致的原則,對限制的產業或污染影響較大的產業,實施統一排放標準,以避免重污染企業利用環境標準差異而在區域內部轉移。
  全國人大常委會法工委表示,要求人民政府組織制定預警方案,環境受到污染可能影響公眾健康和安全的時候,要依法及時地公佈預警信息,啟動預警措施。比如,工廠在某種情況下要停產,某種情況下中小學要停課,也提供了一定的上位法依據。
  3 公益訴訟

  提起公益訴訟的主體擴大
  【草案】
  提起公益訴訟的主體,擴大到在設區的市級以上政府民政部門登記的相關社會組織。
  符合規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益。
  【解讀】
  環保公益訴訟是本法修改中受到較多關註的問題。第二次審議時規定,提起公益訴訟的主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。第三次審議時,擴大到在國務院民政部門登記的相關社會組織。
  有些委員、代表認為,草案關於環境公益訴訟原告資格的限制比較嚴格,能夠起訴的主體太窄,不利於調動公眾監督環境的積極性。
  在常委會審議和征求意見過程中,多數意見認為應當進一步擴大提起公益訴訟的主體範圍。法律委員會經向民政部進一步瞭解環保領域的社會組織基本情況,並與環保部共同研究,建議做出上述規定。
  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為,這次公益訴訟條款有了相當大的進步,“是徹底地放開了”。
  中國環科院副院長柴發合表示,放開公益訴訟,讓更多的公眾參與到環境權益保障中來,對杜絕違法行為、保護環境是很好的事。“草案對政府、企業、公民的責任都做出了很好的界定。”
  4 疾病防控

  組織環境影響公眾健康研究
  【草案】
  國家鼓勵和組織環境質量對公眾健康影響的研究,採取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。
  【解讀】
  全國人大常委會分組審議時,呂忠梅等代表提出,環境污染對人體健康危害很大,當前已進入集中爆發期,立法應關註環境與健康問題,草案已將保障人體健康作為立法宗旨,國家也專門出台了“環境與健康行動計劃”,建議進一步完善有關環境與健康保護的制度。法律委員會經研究,建議增加上述規定。
  5 環保執法

  未環評便開工擬被行政拘留
  【草案】
  環境保護主管部門委托的環境監察機構,有權對排放污染物的企事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。
  草案增加規定,對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留。草案列出了4類違法行為,包括目前常見的未進行環評便開工建設,未取得排污許可證便排放污染物。此外,偽造監測數據或者惡意違法排污,都可能被行政拘留。
  【解讀】
  有些委員和環保部提出,目前在環保執法一線的主要是地方環保部門下設的環境監察機構,這些機構是事業單位,法律上沒有明確其執法權限,導致實踐中執法不力,建議明確環境監察機構的法律地位。
  草案首次明確了環境監察機構的法律地位。
  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示,以前的環境監察機構都是事業編製,編製較少,而現在法律給予其明確地位,說明其將具有相對獨立的執法權,不過,目前環保監察人員還是沒有拘留權,但可以通過移交公安實行行政拘留。
  上海交通大學環境資源法研究所所長王曦表示,此前出現未批先建等違法行為時,環保部門頂多只能實施罰款,而現在允許行政拘留,意味著懲罰力度加大。
  中國環科院副院長柴發合認為,目前環保執法隊伍有了法律依據,是很大的進步,“很多人,不把錢當成一回事,但可能很害怕限制自由”。不過,他也表示,一些特別惡意的違法行為,除行政拘留外,還應跟刑法銜接,進行刑事拘留。
  6 生態保護

  環境敏感區設生態保護紅線
  【草案】
  未完成國家規定的環境質量目標的地區,應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。
  關於生態保護紅線,增加規定“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線”。同時規定,“省級以上人民政府應當組織有關部門或委托專業機構,對環境狀況進行調查、評價,建立環境資源承載能力監測預警機制”。
  【解讀】
  上海交通大學環境資源法研究所所長王曦認為,這是很重要的條款,明確約束政府行為。
  雖然環保部目前已經開始了區域限批,但王曦表示,這隻是行政手段,剛性不強。“行政機關可做可不做,可限批也可不限批。”也就是說,對於目前很多地方隨意上馬建設項目的情況,環保部有自由裁量權。
  而在法律明文規定之後,他表示,這意味著其成了法律責任,“環保部必須要限批了,如果對環境違法行為視而不見,那就意味著失職,意味著違反了新的環保法”。
  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說,草案不僅對生態紅線,也對區域生態補償做出了規定,這意味著以後涉及地方規劃將依法進行。而接下來,在原則性的規定之後,可以做出更具體的規定,如什麼樣的情況可以開發,可以開發到什麼程度等。
  “環境公益訴訟主體”變化
  環保法,1979年試行,1989年正式誕生。此後的20多年裡,環保工作和經濟發展極其不平衡,要不要修法,成為長期爭論話題。2011年,環保法正式列入修法計劃。2012年8月開始進行審議修訂。
  ● 2012年8月 一審
  “公益訴訟”被刪
  全國人大常委會首次審議環保法修正案(草案)。涉及公眾參與的內容,如“公益訴訟”等被刪。草案最終徵集到1萬多條意見,反對和批評聲占了絕大多數。之後,環保部公開了意見函,提出四大主要意見和34條具體建議。
  ● 2013年6月 二審
  主體為環保聯合會
  草案規定,“公益訴訟主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。
  儘管草根環保組織被拒之門外,被斥“倒退”。但它不乏亮點:政府負責、公眾參與等,都是新增內容。
  ● 2013年10月 三審
  全國性社會組織
  草案將環境公益訴訟主體限定為:依法在國務院民政部門登記,專門從事環境保護公益活動連續五年以上,且信譽良好的全國性社會組織。按此規定,有十多家社會組織可能符合要求,但只有中華環保聯合會曾做過環境公益訴訟業務。
  ● 2014年4月 四審
  訴訟主體範圍擴大
  草案將提起公益訴訟的主體擴大到“設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織”。
  同時規定,“符合規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益”。
  新京報記者 金煜
(原標題:霧霾跨區域治理實行統一標準)
(編輯:SN067)

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